Naturaleza y finalidad de la inmunidad parlamentaria

Suele hablarse, concebirse y discutirse sobre la inmunidad parlamentaria como si ella fuera o un derecho o un privilegio de quienes representan a la colectividad.

La inmunidad no es un derecho. Tampoco es un privilegio.

La inmunidad es una condición indispensable inherente al rol y función parlamentario que un representante desempeña en el Estado, por cuenta e interés la la comunidad que lo elige. Esta no es una condición que beneficie el estatuto privado del sujeto privado que actúa y se desempeña como representante. La inmunidad es inherente no a la persona sino al rol. Esto es a la posición estatal funcionalmente desempeñada desde el órgano estatal.

La inadecuada comprensión de la inmunidad como una ventaja privada es una forma de distorsionar su finalidad. Y por lo mismo, el uso impropio o mal orientado de sus alcances conduce a formas abusivas del ejercicio de la representación, por el que ciertamente son responsables quienes conceptúan inadecuadamente la naturaleza y fines del estatuto del parlamentario.

Sin la inmunidad es el Estado el que es puesto en una situación de desprotección. Quienes ocupan un puesto estatal, en particular ese puesto estatal desde el que se ejercita la representación, necesitan de esa inmunidad de forma que las fuerzas políticas no impidan el ejercicio de las funciones parlamentarias con el plantel que la propia voluntad popular ha elegido con tal propósito y fin.

La inmunidad parlamentaria tiene por objetivo impedir el procesamiento o detención de quienes han sido preferidos por la voluntad de la república para actuar en el Estado como representantes de la nación. Durante el ejercicio de sus responsabilidades estatales es el propio Estado el que necesita contar con las indispensables garantías que aseguren la eficacia de su funcionamiento.

La eliminación o desconocimiento de las inmunidades de proceso y arresto son alternativas o arreglos cuyo último efecto es una forma de debilitamiento del mismo pacto social en razón del cual se crea el Estado cuya misión es afirmar el proyecto de unidad colectiva. Perder de vista el carácter estatal y corporativo de la inmunidad parlamentaria debilita la capacidad efectiva de acción y decisión del Estado.

El mal, defectuoso, negligente, descuidado o excesivo uso de las inmunidades, para atender fines ajenos al funcionamiento seguro del Estado y del efectivo desempeño de la representación por cuenta de la voluntad de la colectividad, configura un daño potencial y le niega herramientas o instrumentos al Estado para producir los resultados y servicios que el pueblo le encomienda alcanzar.

No es finalidad del parlamento engreir el ego ni caprichos privados de quienes tienen un encargo público que cumplir. Si tal finalidad se pretendiera los responsables merecen la reprobación por usos impropios de bienes públicos. Los usos impropios de una función legítimamente necesaria y útil para la sociedad merecen el castigo. Pero la posibilidad de formas desviadas o abusivas de una institución necesaria no son un criterio adecuado para eliminar la inmunidad de quienes la necesitan para evitar que, desde fuera o dentro de la propia asamblea, el Estado quede minusvalidado en el cumplimiento de los altos fines que la república le encarga a la representación de la nación.

¿Por qué es útil la inmunidad parlamentaria?

El criterio de las corrientes de opinión no es consejero sabio de la decisión política cuando quienes la expresan se encuentran en una situación de trauma colectivo por sucesos que han causado graves lesiones en la sensibilidad pública.

La inmunidad parlamentaria es una institución. No nació, ni se reconoce en la mayoría de países en los que ella existe, con una vocación delincuencial ni corrupta.

Es cierto que, como cualquier institución, es susceptible de usos torcidos. Del mismo modo que con el martillo puede cometerse un horrendo homicidio, el martillo no debe considerarse un arma letal.

La inmunidad parlamentaria es un instrumento útil para la correcta operación de los regímenes políticos. No es privilegio privado ni subjetivo de quienes ocupan cargos públicos. Si se usara con esa finalidad la inmunidad sirve a intenciones ajenas a su razón de ser. Y los responsables del mal o excesivo uso causan un daño grave porque su falta mina el vínculo político de la colectividad con el Estado, el vínculo de la colectividad con sus representantes, el vínculo del elector con los partidos en los que él confía, y además deteriora las bases elementales para el funcionamiento eficiente del Congreso como órgano depositario de la voluntad de la república.

La inmunidad parlamentaria no es un privilegio personal, ni es derecho privado o subjetivo de nadie. La inmunidad parlamentaria tiene la naturaleza de una prerrogativa de carácter corporativo.

¿A qué fin sirve la inmunidad parlamentaria? Su finalidad es proteger tres bienes políticos y constitucionales. Cada uno de los cuales queda severamente afectado si se prescinde de la inmunidad de los representantes.

Primero, el regular funcionamiento de una corporación como es el Congreso. Denuncias de parte, sin evaluación de la propia corporación sobre la eventual motivación o interés pólítico en afectar el desempeño del Congreso, genera daño en los requisitos indispensables para que una organización funcione con los miembros que la comunidad ha elegido para que la representen y deciden por su cuenta y en su interés.

El segundo bien protegido con la inmunidad parlamentaria es la presencia proporcional y eficaz de los diversos partidos. Sin opción para examinar la regularidad del procesamiento o detención de uno de los integrantes de un grupo parlamentario, el partido puede verse reducido y minimizadas sus posibilidades efectivas de intervenir en el Congreso en los distintos procesos de toma de decisión estatal.

El tercer bien es la voluntad popular. Los representantes objeto de procesamiento o detención policial o judicial, sin la evaluación previa que su fuero realiza pueden lesionar un bien electoral, es decir puede representar una forma de alterar la expresión del sufragio, que optó, eligió y prefirió que el Congreso estuviese integrado por los representantes que la autoridad electoral proclamó.

La inmunidad parlamentaria es una prerrogativa, y ello significa que tiene el carácter de una garantía para el efectivo desempeño de un papel estatal. La prerrogativa de la inmunidad no beneficia a sujeto privado alguno. La prerrogativa es propia del rol que un sujeto desempeña para que el Estado esté en condiciones de tener el carácter de representativo.

El lamentable estado de bienes que siempre se encontraron en la esfera, el universo y la dimensión pública, a la que hoy se los considera como si fueran objeto de apropiación privada, impiden distinguir el sentido de instituciones como la inmunidad parlamentaria, la que, en efecto, en manos impropias pueden ser indebida, incorrecta o abusivamente utilizadas.

El trauma de la impunidad que pretendió para sí Pablo Escobar no es un argumento suficiente, aunque sí es una voz de alerta que no puede dejar de escucharse. Pero como el caso de Pablo Escobar también es valioso no perder de vista que los representantes que el pueblo elige con su voto no pueden ser sumariamente calificados como incompetentes para administrar correctamente los bienes que el voto les confía.

La salud política del pueblo exige valorar el sentido y la calidad del voto. Si el voto tiene poder de escoger los equipos a los que se encarga y confía la dirección y conducción de las políticas estatales, ese mismo voto debe significar que quienes lo merecen son presuntos reos de mal uso de bienes estatales como lo es el fuero que se reconoce para la protección de bienes estatales elementales para asegurar precisamente la protección de la libertad y de la seguridad.

La inmunidad parlamentaria es una institución cuyo sentido político y constitucional es asegurar la capacidad de funcionamiento del Estado. Sin Estados fuertes las sociedades se disuelven en su propia anomia. Es en este sentido que la inmunidad es útil precisamente para aquellas sociedades en las que el Estado debe ser fortalecido para que prime el orden y la paz social en contra de la corrupción, el desorden y los malestares en el vínculo comunitario de la república.

¿Fortalece el Congreso la judicialización de la acción parlamentaria?

Uno de los aspectos que caracteriza la existencia del Estado moderno es la insalvable contradicción sobre la que se funda.

El Estado existe para asegurar la convivencia de la comunidad en la república. El Estado reemplaza el concepto de legitimidad que sustenta el origen y sustento del poder en una dinastía. Es una entidad abstracta cuyo funcionamiento y desempeño se realiza a través de sujetos elegidos para ejercitar la autoridad.

El parlamento es uno de los órganos del Estado en el que la autoridad ordena y fija políticas públicas válidas para toda la colectividad. En un Estado democrático esa autoridad tiene una legitimidad de origen en el sufragio, y una legitimidad de desempeño a través del ejercicio representativo de la autoridad.

Cuando el parlamento actúa de acuerdo a sus funciones, son los representantes electos los que permiten que las decisiones estatales tengan voz. Los representantes son sujetos de la colectividad que se identifican con un rol estatal, y en tanto lo cumplen su acción no es una acción privada. Es una acción imputable de modo directo e inmediato al Estado. El Estado se vale de la conciencia y de la voluntad de los representantes para expresar su voz como una decisión corporativa.

¿Cuál es la contradicción cuyo reconocimiento caracteriza al Estado, cómo se advierte dicha contradicción en la acción parlamentaria, y cómo afecta el desempeño y exigibilidad de responsabilidad de los representantes?

El Estado es esa formación que funciona como garantía para el orden colectivo. En razón de la imposibilidad de la propia sociedad de vivir ordenadamente sin una autoridad que dirima los conflictos y discrepancias que emergen en toda sociedad, sin que sean los propios afectados los que se encarguen de modo directo de resolverlos según la diversidad o mayor capacidad para imponerse sobre los eventuales adversarios, toda la colectividad se priva del poder o fuerza de cada uno de los miembros para confiar en una agencia responsable de evaluar y resolver sobre los conflictos y las discrepancias.

La abdicación de la fuerza propia como medio de regulación y de justicia política, equivale a la privación de un margen de libertad individual, que permite que un tercero, que es el Estado, monopolice hegemónicamente del poder en nombre y por cuenta de toda la sociedad. Los miembros de la sociedad convienen en quedarse sin un margen de libertad, para dejar que ese tercero que es el Estado la administre por cuenta de todos.

Por lo tanto, el Estado se convierte en esa agencia responsable por la administración general de los derechos y libertades de los ciudadanos. El Estado es el espacio desde el que la autoridad de la colectividad reconoce los derechos de sus miembros. Los ciudadanos deben desistir de un margen de libertad para que el Estado tenga la capacidad necesaria para proteger los derechos de cada uno. Es un caso en el que para vivir en libertad debe encomendarse a un tercero que defina los contenidos y alcances de la libertad de cada ciudadano. La libertad, por lo tanto, termina siendo no una libertad natural, sino una libertad estatalmente reconocida y definida.

En este contexto los representantes son mandatarios de la colectividad ante el órgano estatal, y cuando actúan desde un rol representativo operan desde desde una posición no privada sino pública. Es porque no son sujetos de derecho privado sino agentes de la voluntad estatal que su desempeño o conducta requiere un estatuto especial de forma que sea el Estado el que quede adecuadamente protegido cuando sus voceros desempeñan funciones estatales.

La judicialización de la inconducta que se imputa a un representante, por lo tanto, procede y conviene sólo en la medida que el Estado, a través de los canales orgánicos competentes, examina la pertinencia y corrección de la pretensión de atacar la conducta de un representante por revestir carácter ilícito. Esta atribución del Estado es una garantía que el Congreso requiere para que sus miembros no sean privados del mandato que las elecciones definen. El origen popular del mandato es un bien que debe en principio, y en primer lugar, examinado y tutelado por el órgano ante el que representa y cumple sus funciones un delegado de la voluntad popular.

Este tipo de protección del Estado, y no del sujeto privado que actúa en una posición estatal para que el órgano parlamentario funcione y decida, es a lo que se conoce como prerrogativas. Sin las prerrogativas parlamentarias el Congreso queda disminuido y desprotegido. Su reconocimiento es una exigencia de operación del Estado. La judicialización de la conducta parlamentaria, sin la antesala del examen de prerrogativas por el Congreso, es una opción que debilita las competencias del Estado para garantizar los derechos y libertades de la diversidad de identidades colectivas en la república.

Agentes, acción y procesos institucionales

Quienes deciden el fortalecimiento institucional pueden optar por reaccionar o programar. La reacción suele traer efectos inmediatos, aunque muy poco duraderos. La programación supone un curso de acción en el que los efectos no son inmediatamente visibles, pero estructuran un curso de acción constante y sostenido.

La reacción se basa en intuiciones y beneficios volátiles, generalmente asociados a gestos, declamaciones o actos de escaso impacto colectivo pero ganancia significativa inmediata para los actores de los procesos.

Contrariamente, la programación representa un acto deliberado y reflexivo de ralentizar el desarrollo regular de los sucesos, para evitar una respuesta meramente reactiva e inmediata. Metodológicamente la programación empieza con el diagnóstico y con una evaluación de la posición y de la dirección que debe tomarse. Los actores se responsabilizan de las decisiones cuyo impacto afectará a la colectividad, y ordenan el cursos de acción según una visión de futuro suficientemente clara y eficaz para revertir la situación que afecta actualmente a la organización.

Este es el contexto en el que cabe evaluar cuáles son los asuntos de mayor trascendencia para el cumplimiento de la misión política y constitucional del Congreso colombiano. Esa misión es una restricción axiológica insalvable, porque estructura la dirección de la organización, la responsabilidad de los agentes que operan la institución parlamentaria, y el diseño y desempeño procesal de los diversos órganos que procesan la demanda política de la república.

Uno de los más importantes temas a diagnosticar, por lo tanto, es el fortalecimiento de la organización parlamentaria a través de la posición institucional de los agentes o actores que la operan. Y ese es un típico problema de representación.

Para fortalecer el Congreso, en consecuencia, uno de los temas clave es determinar si los operadores de esta institución estatal están apropiadamente posicionados, y si cuentan con las competencias y recursos adecuados para liderar los procesos parlamentarios en un curso de acción que compromete su responsabilidad directiva de la vida política colombiana. Para saber si están o no bien posicionados y capacitados para enfrentar los desafíos políticos de su responsabilidad representativa es necesario contar con un diagnóstico de su problemática.

Las preguntas son, ¿qué problemas ocasiona el actual posicionamiento normativo e institucional de los representantes colombianos para ejercitar la autoridad que el pueblos les delega?, y ¿cómo remontar las actuales debilidades y amenazas que restringen la óptima capacidad de operación y conducción de la representación colombiana?

El esfuerzo en contar con respuestas a estas preguntas será el primer paso para entender la dimensión de los problemas con un diagnóstico eficiente. Explicar cuál es el problema y las distintas dimensiones que lo comprometen, forma el marco desde el cual cabe programar un curso de acción efectivo, cuyo impacto y consecuencias se espera que sean cualitativamente superiores que las que la improvisación y actitudes meramente reactivas causan. La idea es que las soluciones no sean una nueva reedición o expresión del problema, sino que cumplan con la naturaleza que se espera que toda solución tenga.

Fundamentos del fortalecimiento institucional

Las acciones exitosas no son ciegas. Los planes sin acciones exitosas son inútiles. El fortalecimiento institucional empieza por la identificación de la dirección hacia la que debe tomarse la decisión de enderezar y alinear toda acción de la organización parlamentaria.

La pregunta central para el fortalecimiento es cómo se ve en el futuro el Congreso colombiano. La visión es la que define los temas en los que se necesita fortalecer el diseño o la operación de la institución. Proceder según un menú de alternativas sin la visión previa puede no ser una decisión eficiente.

Un Congreso fuerte es una consecuencia del un Estado fuerte. Si el Estado no es fuerte el Congreso tampoco puede serlo. La visión de un Congreso fuerte no va disociada de la visión de un Estado fuerte. En el contexto global esta es una cuestión decisiva. El entorno externo en el que se acoplan los parlamentos nacionales no es una variable que puede pasarse por alto. Sin el adecuado posicionamiento del Congreso como órgano estatal en la sociedad depende de la capacidad del Estado de afirmar su soberanía y su independencia. Aprovechar las oportunidades de afirmar el poder soberano del Congreso en el contexto de la actual sociedad global es por eso un criterio importante en la afirmación de la institución parlamentaria.

Un Congreso fuerte va de la mano con un Estado fuerte en el plano interno. Esa fortaleza en el caso del Congreso proviene básicamente del grupo humano. Esto es, de la calidad de sus ciudadanos y de la calidad de las agrupaciones políticas en las que esos ciudadanos se asocian para intermediar como representantes de la voluntad de la ciudadanía. Por lo tanto, si la calidad de los ciudadanos es débil, el Congreso no podrá ser más fuerte que la más frágil de las calidades de sus ciudadanos. Fortalecer al Congreso, en este sentido, es un resultado que depende de los esfuerzos y éxitos que se tenga en afirmar la calidad del vínculo de los ciudadanos con la república.

Estado fuerte y ciudadanos comprometidos están a la base de cualquier Congreso fuerte. La visión que convoca un Congreso fuerte, en esta línea de pensamiento, exige la afirmación clara e inconfundible de la autoridad, pero simultáneamente el ejercicio de la autoridad según los requerimientos y expectativas de una ciudadanía comprometida con su vínculo polìtico con la república.

Estas pueden ser bases centrales en la identificación del diseño y arreglos institucionales que operen con mayor efectividad en la dirección correcta hacia el fortalecimiento político e institucional de la organización parlamentaria en Colombia.